O que documentar antes de cobrar um órgão público?

GUIA • DIREITO PÚBLICO EMPRESARIAL

Como organizar a história documental do crédito antes de definir a estratégia de cobrança.

Por Leonardo Cardoso Rosa · OAB/SP 538.003

Quem vende para o Poder Público eventualmente vai se deparar com atraso de pagamento. Isso, por si só, não é exatamente uma novidade. O problema começa quando a empresa percebe que tem valores relevantes a receber, decide estruturar uma cobrança e descobre que as informações sobre aquele crédito estão espalhadas entre o departamento comercial, financeiro, setor de licitações, e-mails, mensagens de WhatsApp e algumas pastas que ninguém abre desde a entrega do produto.

A empresa sabe que vendeu. Sabe que entregou. Sabe que não recebeu.

Mas, entre saber disso e conseguir demonstrar de maneira organizada a existência, exigibilidade e histórico daquele crédito, existe uma distância considerável. E essa distância costuma aparecer justamente quando o problema já está instalado.

Cobrar não começa pela cobrança

Quando falamos em inadimplemento do Poder Público, existe uma tendência natural de concentrar a discussão na medida que será adotada contra o órgão devedor. Enviar ofício? Notificar?

Protocolar requerimento? Judicializar?

Antes de qualquer uma dessas perguntas, existe outra que deveria ser respondida: qual é, exatamente, a história documental desse crédito? Porque uma nota fiscal não conta essa história inteira.

Ela demonstra uma parte dela. Antes da nota fiscal existiu uma contratação. Depois, provavelmente, uma ordem de fornecimento, um empenho, uma entrega, um recebimento, um ateste e algum fluxo administrativo destinado ao pagamento. É essa cadeia que interessa.

Em termos práticos, a documentação precisa permitir reconstruir algo próximo de: contratação → autorização → execução → entrega → recebimento → faturamento → vencimento → cobrança. Quando essa sequência está clara, a discussão deixa de ser simplesmente “o município está devendo” e passa a ser muito mais objetiva:

há uma obrigação identificada, decorrente de determinada contratação, regularmente executada e documentalmente demonstrável, cujo pagamento permanece pendente. Parece uma diferença semântica. Não é.

É uma diferença estratégica.

O primeiro problema costuma estar na origem

Uma cobrança minimamente organizada começa pelos documentos que demonstram de onde nasceu aquela obrigação. Contrato, ata, edital, proposta, termo de referência, aditivos e instrumentos equivalentes podem integrar essa análise. Nem sempre todos serão relevantes.

O objetivo não é criar um arquivo com 800 páginas apenas porque existem 800 páginas disponíveis no processo licitatório. É identificar o que explica aquela relação contratual. Qual era o objeto?

Qual era o valor? Como deveria ocorrer o fornecimento? Quais eram as condições de pagamento?

Havia alguma obrigação específica atribuída à contratada antes da liquidação? Essa primeira camada estabelece a origem jurídica do crédito. Mas ainda não demonstra que aquilo efetivamente aconteceu.

Depois vem o que foi efetivamente solicitado

Esse ponto é especialmente relevante em contratos de fornecimento continuado ou em atas de registro de preços. Ganhar uma licitação não significa, necessariamente, ter direito ao recebimento do valor global estimado. É necessário identificar aquilo que efetivamente foi demandado pela Administração.

É aqui que entram empenhos, ordens de fornecimento, autorizações, ordens de serviço e documentos equivalentes. Eles fazem a ponte entre a contratação abstrata e a obrigação concreta que posteriormente será cobrada. Em outras palavras:

uma coisa é demonstrar que havia relação contratual. Outra é demonstrar que aquele produto ou serviço específico foi solicitado. Essa distinção parece elementar até o momento em que a documentação não está organizada.

E então chegamos ao ponto mais importante: provar que entregou

Esse talvez seja o maior gargalo documental que encontro quando a cobrança começa a ser analisada depois de meses de atraso. A empresa possui o contrato. Possui a nota fiscal.

Possui o empenho. Mas a comprovação de entrega está incompleta, dispersa ou depende da memória de alguém que participou da operação. E memória, infelizmente, ainda não é um sistema de gestão documental.

Comprovantes de entrega, recibos, termos de recebimento, atestes, relatórios de execução, protocolos e documentos semelhantes precisam ser preservados durante a execução contratual. Não apenas porque representam uma formalidade administrativa. Mas porque são eles que demonstram que a empresa cumpriu aquilo que lhe competia.

Existe aqui uma mudança de mentalidade importante. Documentação de execução não é arquivo morto. É proteção do crédito.

A nota fiscal não pode existir sozinha

Outro erro recorrente é organizar a cobrança a partir de uma planilha de notas fiscais vencidas. A planilha é útil. Mas ela é o índice da cobrança, não a cobrança propriamente dita.

Cada nota fiscal precisa estar conectada ao fato que a originou. Qual empenho está relacionado a ela?

Qual ordem de fornecimento? Quando ocorreu a entrega? Quem recebeu?

Houve ateste? Quando foi protocolada? O órgão apresentou alguma objeção?

Houve devolução para correção? Existe alguma pendência apontada pela Administração? Esse cruzamento é importante porque evita tratar como inadimplemento aquilo que, eventualmente, ainda está preso em alguma etapa do procedimento administrativo.

E também permite identificar rapidamente quando não existe justificativa operacional aparente para a ausência de pagamento.

“Mas o secretário confirmou pelo WhatsApp”

Aqui entramos em um capítulo próprio da contratação pública brasileira. Muita coisa acontece por WhatsApp. E-mails são substituídos por mensagens.

Ordens são dadas por telefone. Promessas de pagamento aparecem em áudios. O fiscal informa que “está com o financeiro”.

O financeiro informa que “está aguardando liberação”. Alguém promete que “entra na próxima semana”. Essas informações podem ser relevantes.

O problema não está em utilizar canais informais durante a operação.

O problema está em permitir que informações relevantes existam somente nesses canais. Se determinado fato importa para a relação contratual, ele deveria, em algum momento, encontrar caminho para um registro minimamente formal. Não é necessário transformar toda conversa de WhatsApp em ofício protocolado.

Isso seria inviável. Mas também não parece uma boa estratégia descobrir, meses depois, que a única evidência de determinada orientação administrativa é um áudio enviado por alguém que já não ocupa mais o cargo.

Também é preciso documentar a própria cobrança

Depois de certo período, o histórico da cobrança passa a fazer parte do próprio diagnóstico do crédito. Quando ocorreu o primeiro contato? Qual foi a resposta?

Foi apresentada alguma justificativa? Houve reconhecimento da dívida? Existiu previsão de pagamento?

Essa previsão foi descumprida? Quantas vezes a empresa voltou a cobrar? Há protocolos administrativos?

Esses dados importam porque dois créditos com o mesmo número de dias de atraso podem estar em situações completamente diferentes. Em um deles, o pagamento pode estar regularmente tramitando e depender apenas da conclusão de algum procedimento administrativo. No outro, podem existir seis meses de promessas sucessivas, ausência de resposta formal e nenhuma perspectiva concreta de pagamento.

Os dois aparecem na contabilidade como “valor a receber”. Juridicamente e estrategicamente, são problemas diferentes.

Ter documentos não significa ter um dossiê

Essa talvez seja a distinção mais importante. Muitas empresas possuem praticamente todos os documentos de que precisam. Só não conseguem encontrá-los.

Ou não conseguem relacioná-los. Contrato em uma pasta. Empenho no setor de licitações.

Nota fiscal no financeiro. Comprovante de entrega no computador de algum colaborador. Cobranças no WhatsApp do comercial.

Resposta do município em um e-mail recebido quatro meses atrás. Tecnicamente, existe documentação. Operacionalmente, existe caos.

Um dossiê de cobrança deveria permitir que qualquer pessoa que desconheça aquele caso consiga compreender, em pouco tempo: o que foi contratado; o que foi solicitado; o que foi entregue; quanto deveria ter sido pago; quando deveria ter sido pago; quanto permanece em aberto;

e o que aconteceu desde então. Quando isso está organizado, a empresa não apenas melhora sua capacidade de cobrança. Melhora sua capacidade de decisão.

Antes de perguntar como cobrar, descubra exatamente o que você tem

Esse é o ponto central. O atraso de pagamento é o sintoma visível. Mas, antes de definir a medida adequada, é necessário entender a qualidade documental do crédito.

Há contratos em que a cobrança administrativa é relativamente simples. Há outros em que existem pendências que precisam ser saneadas. Há situações em que o débito é reconhecido, mas permanece paralisado.

E existem aquelas em que continuar enviando a mesma cobrança, para os mesmos destinatários, esperando um resultado diferente, já deixou de ser estratégia há algum tempo. Por isso, organizar a documentação não é uma etapa burocrática anterior à cobrança. É a primeira etapa da cobrança.

Uma empresa que fornece regularmente para a Administração Pública não deveria começar a montar esse histórico quando o pagamento atrasa. O ideal é que o próprio fluxo contratual produza, desde o início, a documentação que futuramente protegerá aquele crédito. Porque cobrar o Poder Público não começa quando se envia uma notificação.

Começa muito antes.

Começa quando a empresa consegue provar, sem depender da memória de ninguém, o que contratou, o que entregou e por que deve receber.

Este conteúdo possui caráter informativo e não substitui análise jurídica individualizada do caso concreto.